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我国电子政务发展中存在的问题与对策

2011-8-16 13:47:00 来源:
  作者:刘光容 (湖北工业大学图书馆)  娄策群 (华中师范大学信息管理系) 
  
  本文简单介绍了我国电子政务发展的基本概况, 论述了电子政务在发展过程中存在的问题并提出了相应的对策。
  
  人类已进入信息社会,步入知识经济时代,传统的政务管理模式已不能适应时代发展的需要,因此应积极运用现代科技手段,特别是先进信息技术,加快政府信息化进程,发展电子政务。所谓电子政务就是政府机构运用现代计算机技术和网络技术,将其管理和服务的职能转移到网络上完成,同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化,超越时间、空间和部门分隔的制约,向全社会提供高效、优质、规范、透明和全方位的管理与服务。在电子政务中,政务是核心,电子是手段。实现电子政务的意义在于突破了传统的工业时代“一站式”的政府办公模式,建立了适应网络时代的“一网式”和“一表式”的新模式,开辟了推动社会信息化的新途径,创造了政府实施产业政策的新手段。电子政务的出现有利于政府转变职能,提高运作效率。信息技术的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,使电子政务的发展成为当代信息化的最重要领域之一。
  
  一、我国电子政务的发展概况
  
  我国电子政务可以分为初期缓慢发展和近几年来快速发展两个阶段。
  
  1.初期发展阶段(20 世纪80 年代末期——90 年代中期)
  
  在这一阶段,电子政务的发展主要表现在两个方面:一是2 0 世纪8 0 年代末期,中央和地方党政机关所开展的办公自动化(O A )工程,建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络,为利用计算机和网络通讯技术奠定了基础;二是1993 年底启动的“三金工程”,即金桥工程、金关工程和金卡工程,这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程, 其重点是建设信息化的基础设施,为重点行业和部门传输数据和信息。但是,这些都还只是电子政务发展的雏形,是电子政务的初级阶段。其标志是1998 年4 月,青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。
  
  2. 快速发展阶段(90 年代末期—)
  
  到90年代末期,由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善,电子政务的发展进入快车道,突破了部门和地域限制,向交互性和互联网方向发展。1999年1月,40多个部委(局、办)的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”,其目标是在1999年5月,gov .cn 下注册的政府域名猛增至1470个。截止到2001 年1月底,以gov.cn为结尾注册的域名总数达到4722个,占国内域名总数的4 % ;已经建成的www 下的政府网站达3200 多个,70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。最近一两年来,电子政务开始向更高层次发展,主要表现在以下三个方面:首先,许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为“十五”规划的重要内容,上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划,其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些地方政府明确地提出了建设电子政务的时间表,如北京市的具体目标是:力争用两年时间,到2002 年底初步实现政府面向企业和市民的审批、管理和服务业务在网上进行,政府内部初步实现电子化和网络化办公;在此基础上,在经过3 年的时间,到2005 年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系,最终建成北京市政务系统共建共享的信息资源库,全面开展网上交互式办公。其次,专业化的政府服务网站日益增多,服务内容更加丰富,功能不断增强,互动性得到很大提高。中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上专项审批、网上注册与检查网上经营者身份及经营行为和发行认证、经营性网站备审核准、域名备案登记等业务。2001 年6 月1 日,海关总署、对外经济贸易合作部、国税总局、中国人民银行、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局、国家工商行政管理局、公安部、交通部、铁道部、民航总局、信息产业部等12个部委共同参与的“中国电子口岸”(www.chinaport.gov.c n )在全国各口岸推广实施。“中国电子口岸”将上述部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心,在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和数据交换。国家各行政管理部门可根据执法和管理需要进行跨部门、跨行业的联网数据核查,企业也可在网上办理各种进出口相关手续。第三,电子政务的发展极大地促进了我国软件业的发展,安全性不断提高。电子政务的特殊性为民营软件企业的发展提供了一个难得的机遇。目前国内一些大型I T 企业都在推广各自的电子政务解决方案,与各级政府部门和部门合作,积极推进有中国特色的电子政务办公系统的发展与完善。与此同时,电子政务也为众多中小软件企业的生存与发展创造了有利的条件,一批有竞争力的中小软件企业脱颖而出,电子政务成为当前促进我国软件企业发展的一个新的重要领域。
  
  二、电子政务发展中存在的问题
  
  总的说来,我国电子政务的发展尚处于起步和探索阶段,与世界先进水平存在着差距,目前还有很多理论和实践问题没有得到很好解决,还存在着许多需要解决的问题。这些问题主要表现在以下几方面:
  
  1. 对电子政务的性质和地位认识不足
  
  在一些纲领性文件中,虽然也提出要加快政府行政管理信息化步伐,但是并没有明确提出“电子政务”或“电子政府”的概念。这表明,我们对电子政务的系统性及其在信息化建设当中的地位还缺乏足够的认识。一种是简单地把电子政务等同于政府上网,以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就万事大吉,没有把传统的政务工具同网络服务有机地结合起来,提供全方位的服务。这些都是注重信息手段而忽视政府业务流程改进的结果。另一种是把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化,在硬件设施上投人大量的资金,却不重视软件的开发,也不重视业务流程的重组,而是用计算机系统去模仿传统的手工政务处理模式,其结果是很多政府部门的计算机设备成为高级打字工具,或者成为一种摆设,没有发挥其应有的作用。
  
  2. 缺乏统一规划,也没有建立相应的组织机构
  
  目前,电子政务的发展缺乏宏观规划,没有提出明确的电子政务发展目标,也没有制定相应的发展规划。同时,“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性产生严重冲突,各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政,采用的标准也各不相同,没有建立相应的组织机构,服务内容单调重复,这样便造成新的重复建设。
  
  3. 政务信息安全问题
  
  由于政务信息化是政府行为,直接涉及各级政府的核心政务,因此,电子政务的实施过程始终要具有高度的可靠性和安全性;它也是中国电子政务迈向新世纪的另—道鸿沟。当今世界的冲突已经蔓延到了因特网上,信息安全已经成为维护国家安全和社会稳定的一个焦点,从科索沃战争期间俄罗斯黑客攻击欧盟网点,中国黑客入侵美国政府网站事件,以及大陆与台湾黑客的屡次网上交锋,都表明了因特网已经开始成为“信息战”的主战场。电子政务是基于Internet 建立的一个面向社会大众的电子政府,这就需要首先解决Internet 的信息安全问题。Internet 的全球性、开放性在为电子政府提供极大便利的同时,也为信息安全带来了极大威胁。非授权访问、冒充合法用户、破坏数据完整性、干扰系统正常运行等,将为电子政务数据的保密性、完整性、不可抵赖性及上网人员的身份真实性、隐私权等带来极大的损害。进入2000 年以来,信息安全问题更加突出,近年来黑客攻击等信息安全威胁使发展信息安全技术的要求更为迫切。信息安全已成为制约我国电子商务、电子政务等国民信息化建设发展的关键问题,解决我国的信息安全问题已是刻不容缓。
  
  4. 信息技术水平问题
  
  当今世界,信息技术的发展可谓日新月异,信息技术水平自然成为决定一个国家能否顺利实现电子政务战略计划的关键性因素。电子政府的推行必须以先进的信息技术为基础,而落后的信息技术无疑会使电子政府在网上及时处理公务时受到极大的限制。例如:信息交换,电子政务的目的是最终实现政务信息在政府内部、政府部门间、政府与企业间、政府与大众间的自动化交换和处理,从而提高政府的办事效率。目前各类电子政务电子公文格式、制作方式、处理流程等的差异,给政务信息的交换造成了极大的困难。虽然E D I 是一种电子化的贸易手段和有效的信息交换方式,但它并不适合以公文类文件为主体的电子政务。当今,基于X M L ( 可扩展置标语言) 的信息交换技术已成为各国电子商务、电子政务的关键技术之一。作为一种元语言,虽然X M L 的灵活性为各企业、各部门制定信息交换规则提供了一定的便利,但也带来了企业间隔、政府部门间、企业政府间各种交换规则相互转换的问题,由此导致了信息孤岛的出现,重复投资的现象也比较严重。
  
  5. 信息资源建设问题
  
  我国的政府网站存在着“三多”现象。一是“空站”多,在各个搜索引擎上,几乎县以上的政府网站都能搜索到,真正顺着链接进去的时候,却有很多不能打开。二是“老站”多,这些网站内容陈旧,更新不及时,有时一个月也见不到一条新信息, 相当多的政府部门电子政务网仅仅局限于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上;公开的信息数量少,质量也不高;网页的形式比较单一,网页与网页之间的连接渠道少, 各级政府的电子政务还没有形成网络。三是“死站”多,大体浏览一遍所有可以访问的站点,可以发现,大多数网站仍停在简单的概况介绍上,其实用性不足;其中很难找到所需的具体业务部门的详细信息, 而且多数没有邮件地址, 公布电话的也不多。这些信息基本是用来装饰门面的, 根本没有体现出互联网的互动特征。同时,政府信息网络重视了网页宣传介绍的静态功能,而对于政府部门的信息未有动态的反映;网站设计不是从用户需要出发, 而是从部门偏好出发,而且缺乏与用户的交流沟通手段,更谈不上及时的信息反馈和服务。群众虽然从网上可以了解一些政务信息,但要办理一些事务却缺乏必要的渠道,政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。究其原因,一方面是因为一些政府部门缺乏信息共享意识,把部门利益看得太重, 这就亟需我国信息主管部门对其进行组织和引导;另一方面政府部门信息资源的开发利用缺乏灵活的机制和政策:长期以来政府信息部门的大量建设资金投入到了硬件设备上,缺乏信息录入、信息更新、信息深加工的专项资金和技术,更缺乏把这种信息资源进行加工后产生增值的手段。只有开放政府的公共信息, 才能丰富社会信息资源,活跃信息市场,满足人们生活、工作与学习的需要,带动信息产业的发展。同时,我国的政府网站的域名和内容不规范。首先,各级政府部门网站域名的形式繁杂混乱:有的政府部门用非政府域名,政府域名有的用英文全称、英文缩写,也有的用拼音全称、拼音缩写,有的加上了所属行政区划的缩写,而有的则以连线表示;同一类机关从域名上看不出任何关联,即使是上下级单位域名也缺乏衔接和统一。其次,政府网站的内容不规范,有的政府网站过于随便,过于商业化,给人的感觉不是一个政府网站应有的风格;有的政府网站内容非常有限,一般只有概况、单位简介、招商引资信息等内容,有的只是简单的公文内容,而很多数据库并没有在网上公布,从而造成资源共享困难;有的政府网站信息更新不及时,或信息不能定时发布,影响人们对“政府上网”的信心。另外政府网站内容的易用性不够,例如大部分网站没有内容检索,没有充分利用多媒体手段传播视频、音频信息。一些政府网站尚处于“形象工程”阶段,没有实际应用,网站交互性不够强,“政府职能”的网上实现仍然只是停留在口头上。
  
  6. 电子政务立法滞后,其顺利实施缺乏法律保证
  
  世界主要发达国家为了促进电子政务的发展,都先后出台了一系列促进电子政务应用的法律规定。例如,英国政府通过电子通讯法案,确定电子签名和其它电子证书在法院审判中可以作为证据使用,并授权政府部门修改有关法令,为电子政务和电子商务的实施扫除障碍。其它国家也都制定或修改了相关法律,允许电子签名的使用,承认电子支付的合法性,并出台相应的网络安全政策。由于我国电子政务的发展较晚,目前只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规,而对于如何促进电子交易、使用电子签名和电子支付,还没有制定相关的法律。
  
  7. 公众信息素质问题
  
  电子政务是一项知识含量高,技术要求高的工作。一方面,公务员素质低下,会成为制约电子政务发展的主要障碍:一是文化障碍,官僚主义的文化与电子政务格格不入;二是官员腐败,电子政务带来的公开性和透明度会使某些腐败官员出于自身利益的考虑而阻碍电子政务的开展;三是公务员缺乏培训,缺乏相应的技能和知识。另一方面,公众的素质低下,不能做到公众普遍上网,那么电子政务等于只是为少数人提供方便和服务的手段。事实上,那些最需要政府提供服务的人往往可能是无法上网或者是不懂上网的人,这样便限制了电子政务的普及。
  
  8. 重硬件,轻软件问题
  
  某些地方在建设电子政务系统时存在着攀比之风, 违背了推行电子政务的初衷。电子政务能够在一定程度上提高党政部门的工作效率,但是电子政务系统的建造、维护和升级都需要很大的资金投入。现在一些地方对电子政务的认识明显进入了误区,不管有没有实施条件,能不能产生实际效果,就一哄而起,其结果是大笔的资金投入和低效的产出形成鲜明对比。更有甚者,电子政务系统建设项目验收之后,网站便成为政府部门充当门面的幌子。在建设电子政务系统的时候,应当本着实用第一、量入为出的原则,并在实施之前进行认真细致的可行性论证,以确定最适合自己的软硬件配置方案。如果地方或部门领导人仅仅是为了赶时髦或显示“政绩”,而匆匆实施一些大而全的电子政务系统建设项目,那么这将是得不偿失的。在这方面,人们最担心的就是电子政务建设会导致新的攀比之风,以至于造成不切合实际的状况:例如某些落后地区为了显示自己的超前意识,在地方财力十分吃紧、本地群众的计算机和互联网使用率均比较低的情况下,盲目效仿发达地区,实施—些华而不实的电子政务工程。这种不顾自身的经济实力和实际需要而进行的“ 穷过渡”,已经从根本上偏离了通过电子政务来降低政务活动成本的初衷。
  
  三、我国电子政务发展策略
  
  1.   要注重电子政务发展的体制条件,制定我国电子政务发展的标准体系
  
  我国的电子政务建设并不是简单地将政府信息电子化和网络化,而是要不断适应改革开放对政务工作的要求。在电子政务建设中,不可将现有的政府管理、运作方式简单地搬到网络上,或者按照传统的政府管理方式,将电子手段加入其中;而要按照电子政务的要求,对政府管理职能、组织以及行政流程进行必要的调整和改革,尽快理顺政务信息化管理工作,从而为电子政务的推进创造良好的条件。特别在我国加入WTO 后,这方面的问题将更加突出。因此,在电子政务建设中,如果不进行体制改革,个人和集团的利益就无法触动,利益冲突无法协调,标准规范无法统一,系统无法统一化,资源无法共享,重复建设无法避免,改革也就无法深入下去。
  
  同时,电子政务是一项庞大的、复杂的社会系统工程。在电子政务建设中,要改变目前各部门电子政务各自为政的状态,就必须强化对各部门和各地方信息化工作的领导,统一规划和标准,制定我国电子政务发展的整体规划和相关标准,建立电子政务标准体系。在制定标准时,不仅相关部门的领导、专家要参与,也要吸收行政管理专家参与,这样才能使电子政务的规划与标准更具有权威性。在国内各级政府的电子政务工程全面铺开之前,要力争通过统一规划与设计,构建统一的安全电子政务平台,消除各部门独自建设可能形成的数字鸿沟或信息孤岛。
  
  2. 统一规划,加强领导
  
  借鉴国外先进国家的经验,在国务院建立电子政务的领导机构,统一领导、组织中央政府和地方政府的电子政务建设。为此,可以推行“总体统筹、分工负责”制:“总体统筹”就是,国务院领导机构对全国政府信息化建设进行统一规划,制定统一标准、相关政策法规及管理办法,对重大工程的资金进行统筹安排;“分工负责”就是,各部委、各地方按照统一的规划、标准,负责具体项目的实施。
  
  3. 加强法制和安全保障体系建设
  
  制定相关法律规范电子政务,加强电子政务的软环境建设。电子政务的发展需要法律支撑,要建立相关法规,使电子政务有法可依。从而,立法要从有利于信息技术发展、有利于电子政务开展的角度,解决电子政务发展中亟待解决的问题,如政务信息的公开、电子签名、电子支付的合法性等;制定电子政务信息技术规范,并及时修改现有政策法规中与信息技术发展不相适应的成分;要加强政府信息的安全管理,不断改进反病毒、反黑客技术,保证信息网络的安全;制定相应的管理法律法规,对政府信息网络的建设、管理、维护及内容和形式的规范进行必要的规定和约束,以保障政府信息网络的规范和安全运行。
  
  在安全方面,安全保密是电子政务建设的关键。如何协调各个部门及时将信息交给政府网站上网, 政府信息哪些应该上网、哪些不应该上网,如何处理电子政务的开放性与保密性之间的关系,外界侵犯政府网站犯罪定性等涉及法律和制度建设的问题, 这些都是现阶段我们必须解决的问题。在加密、防黑客、防病毒等信息安全技术还没有应用之前, 政府内部的局域网不应该传输涉密文件,办公系统就更不应该上网, 各部门内部的局域网都应该设密码。在现阶段,要在国家的扶持下, 加大对自主知识产权产品在资金、技术、人力方面的投入,并在尽可能短的时间内生产出以自主知识产权技术为核心的产品,取代外国产品,以此来掌握主动权。为此,首先要加强安全管理,提高安全管理的后备性和有效性;其次要对内部网和公共网实现物理隔离, 以保证党政机关的内部信息网络不受来自互联网的黑客攻击;最后要从整体上考虑网络安全建设, 最大限度地保障电子政务网络的安全。
  
  4. 加强信息基础设施建设,整合政务信息资源,建设和改造政务数据库
  
  信息基础设施建设是建设电子政务的关键。政府政务信息化是社会信息化的基础,是社会信息化进程中的一个关键环节。政府上网的最终目的是把信息资源利用起来,这是一个长期的、不间断的过程。政府作为国家组成及信息流的“中心节点”,在社会信息化的进程中起着责无旁贷而又无可替代的作用。首先,政府是信息资源的最大拥有者,从我国现阶段来看,政府的信息资源最多,占总信息资源的8 0 %;同时政府也是信息通信技术的最大使用者。因此,整合政务信息资源应该首先从政府开始,政府先要解决好自身的数据库问题。不同行政级别的政府机构、不同的职能管理部门对电子政务的业务需求是不同的,网站资源建设的侧重点也是不同的。中央一级政府机构应该将重点放在政府决策系统和政府机构之间的资源共享上面, 要加强内网建设和专网建设,加快重要战略性数据库建设,如农业信息库、经济信息库等。外网电子政务的重点应该是依托中央政府机构的政策权威性, 向行业或社会发布法律法规、行业动态信息与权威分析,引导行业或社会的发展方向。地方一级政府机构应将电子政务的重点放在对行业或企业的管理与服务上。基层一级政府机构的电子政务应该将重点放在营造社区信息化环境方面,发挥网络的便利与快捷,实现政府管理的开放性和透明性,以及政府与社会的无缝连接。总之,信息基础设施建设的最终目的就是推动政府信息资源对社会的开放,使之发挥巨大的社会效益和经济效益。
  
  5. 加强人员培训和信息技术知识普及工作
  
  随着信息产业的高速发展,“电子政务”的逐渐成形,对科研人员、管理人员尤其是对精通电脑软件技术的高科技人才的需求激增。必要的信息技术培训是有效推行电子政务的前提。因此搞好人员培训和信息知识普及,有针对性地进行电子政务的应用性培训,普及计算机和网络知识,提高政府工作人员的操作能力,使政府工作人员适应网络时代“电子政府”的要求就显得尤为重要。信息化政府是智力密集型政府。“电子政务”运转成功与否的关键,取决于是否有一支高素质的且不断壮大的人才队伍。公务员使用计算机网络的实践经验是开展电子政务活动的基本因素。目前,政府机关的许多工作人员尚不具备必要的计算机网络等现代办公知识和能力,加之他们习惯于传统的办事程序和办事方式,所以,应加强政府工作人员的相应的培训工作。通过培训,一方面使他们具备新技术革命的意识、观念,另一方面使他们掌握一定程度的信息知识和应用技术,提高其计算机应用水平,做到能够在日常工作中实现无纸化办公和网上互动式操作。同时,广泛开展信息技术和信息能力教育,建立健全信息化教育培训体系, 普及信息化知识,提高应用能力,以此来推动电子政务的发展。
  
  四、电子政务发展的未来展望
  
  电子政务的发展首先解决了政府对外形象的电子化,通过政府公务员不断提出新的需求,必然可以提高电子政务系统的可用性和易用性。同时,电子政务的发展应充分结合“数字市政”项目的开展,力争使政府办公业务同步实现电子化,先试点,后推广,以点带面。按照先易后难,先简单后复杂的原则,组织电子政务的建设和实施,弥补政务内容和形式之间的鸿沟,避免电子政务成为“电子空壳”。从中国的实际看,只有从广大民众最为关心的政府公共服务的角度出发,有选择地把政府对社会公众服务的最主要业务率先上网,才能真正体现电子政务的价值,并通过这样的应用,带动政府对社会的监管以及政府信息化。
  
  参考文献:
  
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